Criterios de valoración de las ofertas obras FEIL.

Creo que uno lo aspectos más complicados en la tramitación de los contratos de obras financiados por el Fondo Estatal de Inversión Local (en adelante FEIL) va a ser la valoración de las ofertas y lo creo porque:

1. No se pueden adjudicar exclusivamente en función del precio ofertado.
2. Hay que incluir obligatoriamente como criterio de valoración de las ofertas la creación de empleo.
3. ¿Y cómo se valora que una oferta crea más o menos empleo?.
4. Además del precio y de la creación de empleo, ¿qué otros criterios de valoración de las ofertas se pueden utilizar?.
5. Y de estos criterios ¿cuáles son objetivos? y ¿cuales requieren un juicio de valor?, y de estos últimos ¿es posible objetivizarlos?.
6. Porque, si los criterios que requieren de un juicio de valor tienen una ponderación superior a los criterios objetivos habrá que constituir el Comité de Expertos.
7. Y en este caso, ¿cómo se constituye el Comité de expertos?.

Vamos a intentar "iluminar" estas cuestiones y para ello vamos a tirar de la "google" y ver las soluciones propuestas en diversos pliegos. Comenzamos por lo último, el Comité de Expertos.

1. EL COMITÉ DE EXPERTOS.

Según el art. 134.2º de la Ley de Contratos del Sector Público (en adelante LCSP), hay dos clases de criterios para valorar las ofertas:

• Los que pueden valorarse automáticamente mediante cifras o porcentajes obtenidos a través de la mera aplicación de las fórmulas establecidas en los pliegos y
• Los que no pueden valorarse automáticamente y requieren un juicio de valor.

Si los criterios de valoración de las ofertas que requieren un juicio de valor tienen una ponderación superior a los criterios evaluables de forma automática por aplicación de fórmulas establecidas en los pliegos y se está siguiendo un procedimiento abierto o restringido para adjudicar la licitación, será necesario constituir un Comité de expertos.

Según dice el art. 134.2º, el Comité estará compuesto por tres expertos y estará integrado por "personas que no formen parte del órgano proponente del contrato", es decir, que no formen parte de la Mesa de contratación (como aclara el art. 44.4º del proyecto de Reglamento de la Ley de Contratos del Sector Público).

Como bien comenta José Antonio Moreno Molina en el prólogo a la Ley 30/2007 editado por La Ley, la LCSP "está pensada para un Ministerio del Estado o Consejería de Fomento y Obras Públicas de una CCAA", en los que no habrá el mayor problema en constituir el Comité de Expertos como la ley dice, pero en la mayor parte de la Ayuntamientos va a ser prácticamente imposible.

La solución en el ámbito local para por evitar el Comité de expertos y para ello, al menos, el 51% de la valoración de las ofertas se debe de poder calcular automáticamente mediante una cifra o porcentajes obtenidos a través de la mera aplicación de las fórmulas establecidas en los pliegos.

El precio o el plazo suelen ser criterios susceptibles de valoración automática mediante fórmulas, pero ¿qué otros criterios de valoración se pueden utilizar para valorar las obras del FEIL? y ¿cómo se pueden formular para que se puedan calcular automáticamente, sin un juicio de valor?.

Antes de comenzar recuerdo que el objetivo de todos nuestros contratos (de los relativos al FEIL también) es la selección de la oferta económicamente más ventajosa y que para seleccionar la oferta económicamente más ventajosa podemos utilizar un solo criterio (el precio) o varios criterios de valoración que como dictaminó el Consejo de Estado "deben evaluar las ofertas con vistas a determinar cuál de ellas presenta la mejor relación calidad/precio" (pág. 72).

2. LA CREACIÓN DE EMPLEO.

La valoración de las ofertas para las obras del FEIL es un criterio que obligatoriamente debe de figurar en los pliegos (art. 9.3º del RDL 9/2008) ya que el objeto del FEIL es "llevar a cabo actuaciones encaminadas a mejorar la situación coyuntural de determinados sectores económicos estratégicos y acometer proyectos con alto impacto en la creación de empleo" (art. 1 del RDL 9/2008).

Pese a que este criterio, como bien decía el Sr. Funesto, se basa en un pequeño ejercicio de imaginación, en su diseño hay que pensar qué se valora y cómo se formula para que automáticamente se pueda asignar una puntuación y el criterio se convierta en un criterio objetivo.

Sobre qué valorar, se ha planteado la cuestión de si sólo se valora el número de desempleados que el empresario se compromete a contratar o si se incluye también la mano de obra que el empresario ya tiene contratada y va a asignar a la obra.


La mano de obra contratada.

No es una cuestión pacífica. En unos pliegos se incluye y en otros no y en los que se incluye como criterio de valoración, también hay diferencias de lo que se entiende por mano de obra contratada, así:

1. En algún pliego únicamente se considera como tal el personal propio, directo y contratado a tiempo completo, quedando excluido el personal ajeno que intervenga en la producción de los materiales suministrados, las subcontratas y servicios externos que se contraten, el correspondiente a la maquinaria alquilada, el personal indirecto de estructura y de gestión, el que intervenga a tiempo parcial o incorporado a través de empresas de trabajo temporal y el que no estuviese contratado a tiempo completo.
2. En otros sí se incluyen los contratos existentes a tiempo parcial para el cómputo, sumándose hasta completar las jornadas completas o la parte proporcional que de éstas corresponda.
3. En otros también se incluyen los contratos existentes con las empresas subcontratistas que el empresario incluya en su oferta, siendo necesario a la oferta se acompañe el compromiso firmado por el subcontratista propuesto.

La mano de obra no contratada.

En todos los pliegos se valora como creación de empleo la contratación de trabajadores desempleados por la empresa licitadora y por los subcontratistas que presenta en su oferta.


Fórmulas de valoración de la creación de empleo.


Vistos los diferentes pliegos las soluciones propuestas son:

1. Que el técnico municipal calcule (más o menos) el número medio de trabajadores que se emplearían en la obra y transforme ese número en horas trabajadas o jornadas completas que es similar), y otorgue el máximo de puntuación a la empresa que se comprometa con eso. Y el resto de ofertas bien con una regla de tres directa ó similar.
2. Que la empresa en su oferta calcule el volumen de mano de obra que va a generar y lo exprese en horas por persona o en días dados de alta en la Seguridad Social o en jornadas completas. Las horas, los días o las jornadas se multiplican por el número de personas y así se obtiene el volumen de creación de empleo ofertado. La máxima puntuación a la empresa que mayor número de horas oferte y el resto de ofertas bien con una regla de tres directa ó similar.
3. Otra cosa que se ha hecho es ponderar la contratación de desempleados. Con el fin de incentivar la contratación de desempleados se pondera el número de horas o de días de alta o de jornadas que se oferta contratar multiplicándolo por 1,25 o por 1,5 cuando se trata de personas en situación legal de desempleo (art. 208 TRLGSS) y cuando son personas en situación legal de desempleo y en situación de riesgo de exclusión social se pondera multiplicándolo por 2.
4. El volumen total de creación de empleo se obtendría a partir de la suma de los productos de cada tipología de mano de obra (contratados, desempleados y desempleados en situación de riesgo de exclusión) por el número de horas o de días de alta en la Seguridad social o de jornadas completas.

En la mayor parte de los casos, se asigna la máxima puntuación a la empresa que mayor número de horas, de días de alta en la Seguridad Social o de jornadas completas oferte, planteando esto el problema de la temeridad del criterio.

En algún sitio se considera que cuando el volumen de mano de obra ofertado supere en un determinado % la cifra introducida en la solicitud del proyecto de inversión al FEIL será considerada como temeraria.

3. EL PRECIO.

Hemos visto que hay un criterio de valoración obligatorio, la creación de empleo. En cuanto al criterio de valoración del precio hay que decir que:

• Es un criterio que “debería” ser siempre un criterio obligatorio de valoración de las ofertas, ya que, según el art. 1 el objetivo de un contrato público debería ser “la selección de la oferta económicamente más ventajosa”.
• Sobre la posibilidad de no valorar el precio como criterio de selección de las ofertas, el informe de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa (JCCA) 28/1995, de 24 de octubre, admitió de forma “excepcional” que el precio pudiera no ser tenido en cuenta como criterio de valoración en los concursos si se justificaba adecuadamente en el expediente. (Este criterio también es reiterado por el dictamen de la Junta Regional de contratación Administrativa de la comunidad Autónoma de Murcia, informe 4/2003, de 27 de junio.

Fórmula para calcular el precio.

Hay una gran variedad de fórmulas.

• En algún caso se utiliza la mítica regla de tres inversa, la máxima puntuación a la que menor oferta haga y el resto proporcionalmente
• En otros se utiliza otra fórmula que no lleva a ser la campana que se obtenía con aquella de la baja media + 5....pero que en definitiva no atribuye proporcionalmente los puntos en función de la baja ofertada.
• Sobre este asunto hay disponible una interesante ponencia de Manuel Pueyo de la que extraigo, copio y pego lo siguiente: "si bien la Junta Consultiva ha admitido en su informe 8/1997 que se permite cualquier fórmula siempre que la misma esté prevista en el pliego el Tribunal de Cuentas ha criticado en diferentes ocasiones (véase el informe anual del ejercicio 1998, relativo a los Sectores Público Autonómico y Local, BOE de 23 de abril de 2002) que se valore más a las ofertas más próximas a la media, en perjuicio de la mejor oferta. Así , en el informe anual del Tribunal de Cuentas de 1996 (BOE 29 de junio de 2001), se señala, al analizar la contratación en el Sector Público Local, que el precio de las ofertas se valore a la media y no a la baja, cuando no se prescinde del mismo, en contra del principio de economía que ha de presidir la gestión de fondos públicos".

4. MEJORAS.

Es un criterio muy socorrido, aunque también no exento de polémica porque ya sabemos que el hay que definir con precisión el objeto del contrato (art. 22) y que el proyecto de obras definirá con precisión el objeto del contrato (art. 105), pero como todo es mejorable y en el ámbito público aún más, la mayor parte de los pliego valoran las mejoras ofertadas por los licitadores.

¿Y qué es mejorable?. Pues viendo pliegos hay bastantes mejoras que se valoran, no obstante, hay que precisar en el pliego sobre qué se van a admitir mejoras y que las mejoras que se oferten en ningún caso incrementarán el precio para el Ayuntamiento o la reducción de las características del proyecto, en consecuencia se pueden regular mejoras como:

1. Los materiales de ejecución de la obra.
2. El plazo de garantía.
3. La gestión de residuos.

5. MEJORAS EN LOS MATERIALES DE EJECUCIÓN DE LA OBRA.

Como comentaba el Sr. Funesto (redactor de proyectos) "si en el Proyecto pongo puertas de sapely (huecas), porque no tengo más dinero ó porque no considero que unas puertas macizas mejore mi obra ¿es lícito que valore que un contratista me las ponga macizas?. Entiendo que si las he puesto de sapely porque no tengo más dinero para la obra entonces sí que podría ser una mejora valorable el ponerlas macizas. Pero si en el Proyecto (correctamente hecho) está puesto a propósito que deben ser de sapely, entonces no debería ser valorable. De ahí que lo correcto sería incluir aquellos elementos que sí son susceptibles de mejora. Teniendo en cuenta esta opinión, en algún pliego se admiten mejoras como:

• Incrementar del número de unidades de obra en los terrenos donde se ejecute la obra o también en aquellos de titularidad municipal anexos a la actuación que mejoren las condiciones de acceso a la misma, sus servicios o faciliten la coordinación y avance de obras anexas que estén siendo planificadas por el Ayuntamiento.
• Mejorar la calidad de alguno de sus elementos cuando sea técnicamente posible y materialmente aconsejable.
• Ofrecer equipamiento adicional a la obra que mejore su funcionalidad o la sustitución de algún elemento del equipamiento ya previsto por otro de mayor calidad o resistencia.
• Mejorar los sistemas de aislamiento térmico y acústico de los edificios, los sistemas de uso de agua, climatización, electricidad, etc., que garanticen un menor consumo.

En otros pliegos, las mejoras que se quieren se concretan más y se pide que la mejora sea la realización de un graderío lateral de la pista junto a la calle.....

En otros, se incluyen posibles mejoras como la incorporación del mobiliario urbano o la realización de construcciones para almacenamiento de material y se incluye un cajón desastre donde el licitador oferta un importe económico para la mejora que luego elija el Director de la obra.

En otros, el Ayuntamiento en el pliego especifica qué partidas del proyecto considera mejorables y especifica las mejoras que se van a admitir en relación a aquella partida: dureza, permeabilidad, resistencia...


Valoración de la mejora en los materiales:

• En unos casos se parte de la propuesta del licitador y de su valoración con la correspondiente justificación de precios. La propuesta de mejora que ofrezca la mayor proporción de mejora en relación al presupuesto de licitación obtiene la mayor puntuación posible. Al resto se le atribuye proporcionalmente por una regla de tres directa o similar.
• En otros casos, para valorar las mejoras se establece una referencia expresa (Base de precios Centro 2008 COAAT Guadalajara) y se asigna la máxima puntuación al mayor valor económico de las unidades ofertadas como mejora, el resto se distribuye mediante una regla de tres simple directa.
• También en algún pliego se regula lo que se entenderá por temeridad en el criterio, referenciándolo a un determinado % del precio de licitación (IVA excluido).

6. AMPLIACIÓN PLAZO GARANTÍA.

El art. 218.3º señala que "el plazo de garantía se establecerá en el pliego de cláusulas administrativas particulares atendiendo a la naturaleza y complejidad de la obra y no podrá ser inferior a un año salvo casos especiales."

Puede resultar interesante que el contratista se comprometa a la conservación de la obra durante un plazo superior a un año.

En algún pliego, dicho compromiso se sujeta a que el licitador incluya un "proyecto de conservación y policía de las obras" que contenga compromisos expresos al respecto en cuanto a vigilancia, prevención de actos antivandálicos, reparación y reposición de elementos dañados.

También se pueden valorar propuestas concretas de mantenimiento de la obra e instalaciones ejecutadas durante el plazo de garantía, adicionales a las meras tareas de conservación y policía, incluidos labores especiales de mantenimiento, conservación y reparación de equipos e instalaciones, vigilancia especial, gastos de suministros (agua, luz, calefacción, etc.) necesarios para el funcionamiento del edificio o instalación durante todo o parte de ese periodo de tiempo.


Valoración de la ampliación del plazo de garantía.

La valoración de la ampliación del plazo se puede hacer mediante una regla de tres directa, a mayor plazo de garantía ofertado mayor puntuación y el resto proporcionalmente.

Si se valoran otros aspectos más subjetivos como los compromisos ofertados .... hay quién propone partir de que los licitadores valoren económicamente su propuesta de conservación, que los técnicos la supervisen y a quién nos oferte la mayor cantidad para conservación se le de la máxima puntuación y luego proporcionalmente.

Como en todos los criterios de valoración está presente el problema de la temeridad de las ofertas. Como en otros criterios, la temeridad se suele refenciar a sobrepasar un determinado porcentaje.

7. OTROS CRITERIOS DE VALORACIÓN UTILIZADOS.

A continuación se incluyen otros criterios de valoración que se están utilizando para identificar las ofertas económicametne más ventajosas que los licitadores presententan a las licitaicones convocadas para adjudicar las obras del FEIL, criterios que valoran: 

• El programa de trabajos o estudio de la obra.
• La gestión de los residuos.
• Otros...

8. PROGRAMACIÓN DE LOS TRABAJOS.


El art. 144 del RD 1098/2001 regula el programa de trabajo que presentará el contratista, es decir, el adjudicatario del contrato de obra y que deberá incluir los siguientes datos

1. Ordenación en partes o clases de obra de las unidades que integran el proyecto, con expresión de sus mediciones.
2. Determinación de los medios necesarios, tales como personal, instalaciones, equipo y materiales, con expresión de sus rendimientos medios.
3. Estimación en días de los plazos de ejecución de las diversas obras u operaciones preparatorias, equipo e instalaciones y de los de ejecución de las diversas partes o unidades de obra.
4. Valoración mensual y acumulada de la obra programada, sobre la base de las obras u operaciones preparatorias, equipo e instalaciones y partes o unidades de obra a precios unitarios.
5. Diagrama de las diversas actividades o trabajos.

En diversos pliegos se solicita que los licitadores presenten un documento (programa de trabajo, propuesta técnica o estudio y comprobación del proyecto de ejecución) en el que el licitador describa cómo va a ejecutar la obra. En algún pliego se exigen y se valoran el programa de trabajos y el estudio del proyecto de ejecución.

En estos documentos los licitadores analizan los aspectos más destacables del proyecto demostrando su estudio y análisis. Tienen que comprobar las mediciones comparadas, detectar errores u omisiones y análizarlos cuantitativa y cualitativamente; análizar los condicionantes externos a la obra que puedan influir en la ejecución de los trabajos, así como las medidas propuestas para causar el menor perjuicio posible a la buena marcha de las obras (incidencia de otras obras; incidencia en terrazas, aprovechamientos de la vía pública, mercados, colegios; incidenica en el tráfico de vehículos y personas por la zona afectada por las obras, especialmente en zonas y épocas de mayor afluencia de personas y actividades municipales (colegios, actividades festivas, culturales, deportivas, etc.).


Valoración del programa de trabajo. La valoración de dicho estudio se hace teniendo en cuenta el mayor grado de detalles, conocimiento, desarrollo y adecuación al proyecto de obra y requiere por lo tanto un juicio de valor. No obstante en lo que se refiere al programa de trabajo se asignado la siguiente valoración:

• 10 puntos a las ofertas que desglosen el plan de obra por capítulos y partidas, con estudio del camino crítico y afecciones por estadísticas meteorológicas.
• 7,5 puntos a las ofertas que desglosen el plan de obra por capítulos y partidas, con estudio de camino crítico.
• 5 puntos a las ofertas que desglosen el plan de obra por capítulos y partidas.
• 2,5 puntos a las ofertas que sólo presenten el plan de obra desglosado por capítulos.

9. GESTIÓN DE LOS RESIDUOS DE LA OBRA.

El Real Decreto 105/2008, de 1 de febrero, ha regulado la producción y gestión de los residuos de construcción y demolición y además de la obligacion que tiene la empresa contratista de presentar un plan de gestión de residuos (art. 5.1º), en varios pliegos se valoran las mejoras que los licitadores ofrecen para gestionar sus residuos. Así un pliego valora:

• Con 7 puntos las medidas adoptadas para la identificación y tratamiento de residuos peligrosos,
• Con 3 las medidas adoptadas para la segregación de los residuos “in situ” y previsión de operaciones de reutilización,
• Con 2 puntos las medidas adoptadas para la supervisión y seguimiento de la gestión en obra de los RCD.

En otros se atribuye la mayor puntuación a la propuesta que ofrezca la clasifiación en la obra del mayor número de fracciones de reciclaje.

10. OTROS CRITERIOS.

En varios pliegos se sigue valorando para identificar la oferta económicamente más ventajosa:

1. Los medios técnicos, materiales y profesionales del licitador, estudio de la obra, la calidad....
2. Equipo humano adscrito a la obra.
3. La calidad.
4. La gestión ambiental .
5. La reducción del plazo de ejecución de la obra.

Algunos de dichos criterios sí que valoran las ofertas, mientras que otros criterios valoran a las empresas que licitan y es dudoso que puedan utilizarse para valorar las ofertas. Sobre este tipo de criterios me remito a la ponencia de Manuel Fueyo.

11. PONDERACIÓN DE LOS CRITERIOS DE VALORACIÓN.

Obligatoriamente deberemos la creación de empleo y es muy remoto pensar que no debamos valor el precio. Además hemos visto algunos, que no todos, de los criterios que se están utlizando para valorar la oferta económicamente más ventajosa.

¿Y cómo ponderamos esos criterios?. Pues tenemos que jugar con dos variables:

• Por un lado, “cuando se tome en consideración más de un criterio, deberá precisarse la ponderación relativa atribuida a cada uno de ellos, que podrá expresarse fijando una banda de valores con una amplitud adecuada”, art. 134.4º.
• Por otro, deberemos asignar al menos un 51% de la ponderación a los criterios que se pueden valorar automáticamente mediante una fórmula establecida en el pliego y así evitar el Comité de Expertos.

Hemos visto como la creación de empleo, el precio, la mejora de los materiales y la ampliación del plazo de garantía son criterios que se pueden valorar mediante fórmulas, siendo sufientes para alcanzar y sobrepasar el porcentaje límite del 51%.

En cuanto a la ponderación de los mismos, como dice la ley, con una "amplitud adecuada".

Una última cosa, en la medida en que se tiene que valorar el precio, habrá probablemente una baja económica con la adjudicación. Dicho importe habrá que reintegrarlo al MAP. No obstante, si al final de la obra hubiera que liquidarla al alza, el MAP nos volvería a reintegrar la cantidad hasta el límite del presupuesto de licitación.