Pliegos de cláusulas. Disposiciones generales.

Empiezo la adaptación del documento clave del proceso de compras, el pliego de cláusulas administrativas particulares.

Teniendo en cuenta los criterios que he barajado para su adaptación, pienso que en el primer epígrafe del pliego se deberían incluir aquellas cláusulas que se refieran a las "disposiciones generales del contrato". Dentro de este epígrafe incluyo todas aquellas cláusulas que responden a las siguientes cuestiones:

1. Lo que necesitamos, información que incluyo dentro del objeto del contrato.
2. Cuánto vamos a pagar por ello, es decir, el precio.
3. Régimen jurídico del contrato, incluyendo las normas que legalmente van a regular el contrato y servirán para resolver las controversias que surjan.

1. Objeto del contrato.

El objeto del contrato debería incluir "las necesidades administrativas a satisfacer" como dice el art. 67.2º b) del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (en adelante RD 1098/2001), o recordando la visión general del proceso de compras "el bien o servicio (entendido de una forma muy amplia) que se necesita para satisfacer la necesidad existente en la organización".

El objeto del contrato deberá ser determinado (art. 74.1º de la Ley de Contratos del Sector Público, en adelante LCSP). Además, y con el fin de permitir que las empresas sepan, mediante un criterio normalizado, lo que queremos exactamente y puedan participar hay que definir del objeto del contrato con expresión, según establece el art. 67.2º a) del RD 1098/2001, de la codificación correspondiente de la nomenclatura de las clasificaciones de productos por actividades (CPA-2002), recogidas en el Reglamento (CE) n° 204/2002 de la Comisión, de 19 de diciembre de 2001, por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 3696/93 del Consejo, de 29 de octubre de 1993, relativo a la clasificación estadística de productos por actividades (CPA) en la Comunidad Económica Europea.

Por último y, cuando el mismo lo admita y así se justifique debidamente en el expediente, podrá fraccionarse o dividirse en lotes, según establece con carácter general el art. 74.2º LCSP y así se regula para las obras (art. 67.3º a)); la gestión del los servicios públicos (art. 67.4º a)); los suministros (art. 67.5º a)); y los servicios (art. 67.7º a)) todos ellos del RD 1098/2001.

2. Precio del contrato.

En los contratos del sector público, la retribución del contratista consistirá en un precio cierto (art. 75.1º LCSP).

Siendo esta la regla general, no obstante, el objeto del contrato puede incluir prestaciones complejas o la necesidad de utilizar una técnica nueva o que no exista información sobre los costes de prestaciones análogas y sobre los elementos técnicos o contables que permitan negociar con precisión un precio cierto, es decir, que incluyan prestaciones complejas de las ahora incluidas dentro del ámbito de los contratos de colaboración público-privado (art. 11 LCSP) que permitan acudir al diálogo competitivo o prestaciones menos complejas que permitan acudir al procedimiento negociado. En estos casos, si no se ha podido establecer un precio cierto, se puede celebrar el contrato con un precio provisional (art. 75.5º LCSP).

Este precio cierto se deberá expresar en euros, no obstante, el art. 75.6º LCSP también establece que se podrá prever que la totalidad o parte del precio sea satisfecho en moneda distinta del euro. En este supuesto se expresará en la correspondiente divisa el importe que deba satisfacerse en esa moneda, y se incluirá una estimación en euros del importe total del contrato.

Además de en efectivo, el pago del contrato se puede hacer mediante la entrega de otras contraprestaciones en los casos en que ésta u otras Leyes así lo prevean (art. 75.1º LCSP). En este sentido, y para el contrato de suministro el art. 270 LCSP establece que "cuando razones técnicas o económicas debidamente justificadas en el expediente lo aconsejen, podrá establecerse en el pliego de cláusulas administrativas particulares que el pago del precio total de los bienes a suministrar consista parte en dinero y parte en la entrega de otros bienes de la misma clase, sin que, en ningún caso, el importe de éstos pueda superar el 50 % del precio total".

Si bien el ámbito natural del pago en especie es el contrato de suministro (entregar vehículos o equipos informáticos viejos), hay otros ámbitos donde también se ha utilizado esta forma de pago. Así he encontrado las STS de 16 de Julio de 2001 y de 18 de Marzo de 2002 sobre la validez de acuerdos que incluyen la compraventa de terrenos y la permuta de un solar del patrimonio municipal del suelo por las 48 viviendas de promoción pública que han de construirse en él.

Continúa diciendo el art. 75.2º LCSP, que el precio del contrato podrá formularse:

1. En términos de precios unitarios referidos a los distintos componentes de la prestación o a las unidades de la misma que se entreguen o ejecuten o
2. en términos de precios aplicables a tanto alzado a la totalidad o a parte de las prestaciones del contrato. (art. 75.2º LCSP).

La LCSP ha desglosado, en su art. 278, el sistema de determinación del precio para los contratos de servicios estableciéndo que podrá estar referido a componentes de la prestación, unidades de ejecución o unidades de tiempo, o fijarse en un tanto alzado cuando no sea posible o conveniente su descomposición, o resultar de la aplicación de honorarios por tarifas o de una combinación de varias de estas modalidades.

En todo caso, se indicará como partida independiente, el importe del Impuesto sobre el Valor Añadido que deba soportar la Administración. (art. 75.2º LCSP). Aunque la cuantía del contrato incluye el IVA, la cuantía del impuesto debe detallarse en partida independiente como así exige la normativa correspondiente (art. 88 de la Ley 37/1992, de 28 de Diciembre del IVA y art. 25 del RD 1624/1992, de 29 de Diciembre por el que se aprueba el Reglamento del IVA).

En la medida en que se están elaborando los pliegos de cláusulas administrativas para los contratos de servicios, suministros, obras y gestión de servicios públicos de una Administración Públicas (art. 3.1º a) LCSP), la revisión de precios procederá, salvo que su improcedencia se hubiese previsto expresamente en los pliegos (art. 77.1º LCSP). Creo que ya no es necesario motivar la exclusión de la revisión de precios cuando estemos elaborando los pliegos de cláusulas administrativas de contratos de Administraciones Públicas, requisito ahora limitado a los restantes contratos (art. 77.2º LCSP).

Si así se preve en el pliego de cláusulas, la revisión de precios en los contratos de las Administraciones Públicas tendrá lugar, en los términos establecidos en el Capítulo II del Título III de la LCSP. En otros casos, la forma de revisión será la pactada en el contrato, cuando deban ser ajustados, al alza o a la baja, para tener en cuenta las variaciones económicas que acaezcan durante la ejecución del contrato.

Además, los contratos, cuando su naturaleza y objeto lo permitan, podrán incluir cláusulas de variación de precios en función del cumplimiento de determinados objetivos de plazos o de rendimiento, así como penalizaciones por incumplimiento de cláusulas contractuales, debiendo determinar con precisión los supuestos en que se producirán estas variaciones y las reglas para su determinación. (art.75.4º LCSP).

La previsión de incentivos que "animen" a la empresa al cumplimiento de los objetivos contractuales es una novedad de la LCSP, que además de reconocerse con carácter general, también se preve expresamente en el art. 11.4º LCSP para los contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado estableciendo que la contraprestación a percibir por el contratista podrá estar vinculada al cumplimiento de determinados objetivos de rendimiento.

3. Régimen Jurídico.

Como ya sabemos los contratos se ajustarán al contenido de los pliegos particulares, cuyas cláusulas se considerarán parte integrante de los mismos (art. 99.3º LCSP), no obstante, es necesario limitar, objetiva y subjetivamente, el régimen jurídico que regulan las cláusulas de contrato.

En cuanto al ámbito objetivo de cada pliego, la naturaleza y las características del objeto del contrato permitirá calificar legalmente el contrato (art. 5 LCSP) y la calificación del contrato conllevará el correspondiente régimen jurídico. En consecuencia, deberemos tener pliegos de cláusulas de obras (art. 6 de la LCSP); de concesión de obras públicas (art. 7 de la LCSP); de gestión de servicio público (art. 8 de la LCSP); de suministros (art. 9 de la LCSP); y de servicios (art. 10 de la LCSP).

En lo que respecta al ámbito subjetivo, la mayor parte de nuestras organizaciones, sobre todo las grandes, están organizadas a través de múltiples formas, bien mediante organismos autónomos bien mediante entidades de derecho público (art. 3.2º. LCSP). Creo que sería bueno para todos que una organización, independientemente de la forma bajo la que actúe, utilizará los mismos documentos y realizara sus "compras" de la misma manera.

También creo que las Diputaciones Provinciales podrían utilizar la elaboración de estos documentos para intentar dar cumplimiento a lo previsto en el apartado 5º de la D.A. 2ª de la LCSP para los municipios de menos de 5.000. No es que sea cumplir lo previsto, pero algo es algo.

Por último, las organizaciones solemos participar en Consorcios de cuya gestión cíclicamente nos encargamos. En estos casos, creo que los mismos pliegos de cláusulas que se hayan elaborado, se deberían de utilizar por el órgano competente del Consorcio.

Si bien el pliego de cláusulas es el documento clave del contrato, no es el único documento con valor contractual. La exigencia de expresar la documentación incorporada al expediente que tiene carácter contractual también está recogida en el art. 67.2º n) del RD 1098/2001, siendo recomendable expresar el orden de prioridad de los documentos contractuales. Así el art. 26.1º e) de la LCSP exige incluir la enumeración de los documentos que integran el contrato. Si así se expresa en el contrato, esta enumeración podrá estar jerarquizada, ordenándose según el orden de prioridad acordado por las partes, en cuyo supuesto, y salvo caso de error manifiesto, el orden pactado se utilizará para determinar la prevalencia respectiva, en caso de que existan contradicciones entre diversos documentos.

En consecuencia, los contratos suscritos por las organizaciones incluidas en el ámbito de aplicación del pliego se regirán por las normas, prescripciones y previsiones contenidas en el pliego de cláusulas y en la documentación complementaria, a la que se le reconoce y acepta su carácter contractual, según enumeración y orden de prelación que a continuación se establece:

1. Pliego de cláusulas administrativas particulares o, en el caso de que se elaboren, cuadro de características del contrato y pliego modelo de cláusulas administrativas particulares (art. 99.3º LCSP).
2. Documentos que regulen y describan la realización de las prestaciones, que variarán según la calificación del contrato: Pliego de prescripciones técnicas para suministros y servicios; proyecto para las obras (art. 105 LCSP); el estudio de viabilidad (art. 112 LCSP), el anteproyecto de explotación y construcción de la obra (art. 113 LCSP) y el correspondiente proyecto de obras (art. 114 LCSP) para los contratos de concesión de obra pública; el régimen jurídico del servicio público (art. 116 LCSP) y el anteproyecto de obra y explotación (art. 117 LCSP) en los contratos de gestión de servicio público.
3. La oferta del contratista que integrará además de la proposición económica todos aquellos documentos que describan los términos, condiciones y plazos de ejecución de las prestaciones.

Por último, decir que el orden jurisdiccional contencioso-administrativo será el competente para resolver las cuestiones litigiosas relativas a la preparación, adjudicación, efectos, cumplimiento y extinción de los contratos administrativos.

Graficámente, las cláusulas a incluir dentro de las "disposiciones generales" del pliego serían:

En resumen,

1. Las cláusulas que incluirán los pliegos relativas a las "disposiciones generales" incluirán lo relativo al objeto del contrato, el precio que se va a pagar y el régimen jurídico.
2. En todos los pliegos de cláusulas hay que incluir el objeto de forma determinada; el precio cierto se formulará en euros por precios unitarios o a tanto alzado, incluyendo el IVA como partida independiente.
3. Es conveniente incluir el orden de prioridad de los documentos que tienen valor contractual y que integran el contrato.
4. Si no queremos revisar el precio de un contrato de la Administración Pública, hay que recogerlo expresamente en el pliego.
5. Si se quiere, se puede incentivar el cumplimiento del contrato o penalizar su incumplimiento.
6. Si se dan las circunstancias y así se justifica, se puede dividir el objeto del contrato, pagar en otra contraprestación o celebrar contratos con precios provisionales.