2. Oferta “más ventajosa”
3. Los criterios de valoración
3.1. Los expertos
3.2. Acerca del procedimiento
1.- Introducción
Desde el punto de vista del técnico que sabe (sé) hacer mal las cosas en el ámbito de la Consultoría, en el de la Contrata y, actualmente, en la Administración Local, puedo argüir bastante (acertadamente ó no, el tiempo y argumentos superiores lo dirán) acerca de criterios de valoración y ofertas más ventajosas, en proyectos, obras, suministros…. y agradezco a Guillermo su invitación para ocupar un espacio en el blog a este humilde servidor.
No puedo, tampoco, dejar de emitir unos breves lloros “funcionariales”: Coincido plenamente con Guillermo cuando afirmaba en una entrada que la forma de proceder de la Administración se resumiría en: “documentos en papel que son firmados de forma manuscrita y llevados de un sitio a otro por personas en carpetas” o en carritos con ruedas en mi organización. Si a eso añadimos la coletilla nacional del “mi puesto no es para hacer eso” (el eso puede ser desde hacer fotocopias a dictámenes) se obtiene el paisaje de desánimo, previo enfado y malestar, que nos inunda muchas veces ante situaciones de funcionamiento claramente mejorables con un poco de orden y mandato acertado.
2.- Oferta “más ventajosa.”
El art. 134 de la Ley de Contratos del Sector Público (en adelante LCSP), comienza indicando que “para la valoración de las proposiciones y la determinación de la oferta económicamente más ventajosa deberá atenderse a criterios ...”, a mi juicio está mal expresado “oferta económicamente más ventajosa” y debería llamarse oferta más ventajosa.
La Oferta "A" es ”más ventajosa económicamente” que la Oferta "B". Pero, tomada en su conjunto, la Oferta B es “la más ventajosa”.
Ejemplo, un concurso de ejecución de obras donde una empresa "A" ofertara un euro más barato que otra empresa "B", pero que, a su vez, tiene un plazo de ejecución 1 mes inferior la "B" que la "A".
En ese caso la oferta económicamente más ventajosa sería la "A". Sin embargo, la oferta más ventajosa estaría resultando clarísimamente la de la "B". En última instancia también resulta más ventajosa económicamente la "B", puesto que una reducción en plazos (siempre que sea a costa de eliminar tiempos muertos y/o aumentar equipos de trabajo simultáneos) supone una reducción en generación de ruidos (incremento de la salud de las personas = descenso de gastos por enfermedad), reducción de atascos en la ciudad por afección de las obras (ahorro de combustibles, disminución de generación de partículas volátiles contaminantes COV, reducción de emisión CO, etc…), que sumados supondrían un descenso económico de la oferta B. Pero calcular económicamente esos ahorros (el tecnicismo para expresar ese concepto es el de externalización de costes) es muy, muy complicado, de hecho es la asignatura pendiente para demostrar plenamente que la protección medioambiental es rentable siempre.
Por tanto, puesto que la externalización de costes no puede ser aplicada, en la mayoría de los casos, me ratifico con que está mal expresado en el art. 134 “la oferta económicamente más ventajosa”.
Para posteriores entradas dejo pendiente el asunto de la valoración de la oferta económica (fórmulas de valoración), asunto que creo es muy interesante e importante.
3.- Los criterios de valoración
3.1.- Los expertos
Puesto que ya han desaparecido la subasta y el concurso, lo que la LCSP obliga es a:
1. En el caso de que exista un único criterio de adjudicación ése será el económico (estaríamos en el caso de la antigua subasta).
2. En el caso de que exista más de un criterio de adjudicación, la ley hace dos distinciones (yo los voy a llamar Grupo 1 y Grupo 2):
- Grupo 1º: Criterios evaluables de forma automática por aplicación de fórmulas.
- Grupo 2º: Criterios cuya cuantificación dependa de un juicio de valor.
Y aquí a uno le entran las dudas.
El criterio de valoración de la oferta económica está claro que entra dentro del primer grupo; y es difícil encontrar más criterios que entren en ese grupo, podría ser aplicable p.ej. una fórmula para valorar la reducción en los plazos de ejecución. Pero es difícil encontrar más criterios que puedan ser aplicados directamente con fórmulas. En este sentido, he encontrado unos criterios y fórmulas del Gobierno de España (Ministerio de Fomento) que me han dejado perplejo y que espero comentarlos en futuras entradas.
Prosigue la LCSP con la limitación hacia las Administraciones (ó Entes sometidos a la LCSP) a que sean ellas, sus propios técnicos y personal, los que realicen la evaluación de los criterios del Grupo 2º en el supuesto de que las puntuaciones máximas previstas para los criterios del Grupo 2ª sean superiores a los del Grupo 1º.
Y en este supuesto aparecerá un comité de expertos, que sic. “… deberá constituirse un comité que cuente con un mínimo de tres miembros, formado por expertos no integrados en el órgano proponente del contrato y con cualificación apropiada, al que corresponderá realizar la evaluación de las ofertas conforme a estos últimos criterios, ó encomendar esta evaluación a un organismo técnico especializado, debidamente identificado en los pliegos. “
Nos encontramos entonces con que habrá que recurrir (para los antiguos concursos donde las fórmulas sólo se aplicarán a la oferta económica y la puntuación de dicha oferta fuera superior a la suma del resto de puntuaciones) a una de estas dos opciones:
- Un comité de tres expertos.
- Un organismo técnico especializado.
Me entra la risa con la calificación de los tres expertos: quién los determina, qué entidad me va a acreditar como experto para valorar ofertas (oigan, que yo me considero un experto). Entiendo que la LCSP intente evitar adjudicaciones “a dedo” y ataque los concursos en los que los criterios subjetivos van a sumar más de la mitad de los puntos.
Pero su propuesta me hace reir, ya que, si el órgano de contratación en los pliegos me va a determinar el organismo técnico especializado, entonces me está facilitando que si quiero manipular un concurso escoja las personas adecuadas a mis ilícitos intereses.
Todos conocemos casos de técnicos cuyos informes (que escritos quedan) son un canto de discrecionalidad mal entendida; porque no olvidemos que la discrecionalidad es una facultad de la Administración; lo que siempre debe exigirse es la aplicación de la discrecionalidad igual para todos los licitadores; que yo valore más, en una oferta de obras, el que el licitador me ponga unos tubos de abastecimiento de calidad superior a la del proyecto que la oferta de otro licitador en la que me cambia las baldosas por otras de superior calidad, dependerá de mi discrecionalidad en la que evaluaré la importancia del cambio ofertado en el conjunto de la obra a ejecutar, su cuantía económica, etc…Pero nunca sabrá más el “experto” de mi proyecto de obras concreto que yo mismo; proyecto cuyo informe de necesidad ha partido de mis conocimientos de la realidad de mi entorno. ¿Va a saber el comité de expertos que venga de Madrid a Soria, por ejemplo, que los residuos que se generan los sábados en Soria contienen más orgánicos que los de los lunes, y por tanto, al diseñar la explotación de la Planta de Residuos, debe valorarse más aquel Plan de explotación que incluya un doble turno ese día ...
Ellos se limitarán a venir, cobrar las dietas (asunto que no se regula en la LCSP, pero del que podríamos hablar también), comer en el Parador y hasta luego Lucas…
Y lo del Organismo Técnico Especializado me suena a “término jurídico indeterminado” en el que caben los OCAS (Organismos de Control Autorizados), Laboratorios (inscritos en sus correspondientes registros), Universidades, Organismos Autónomos..., es decir, adelante todos los intereses empresariales privados y demás chupópteros de la Administración.
No consiento como técnico (siempre que el proyecto no supere mis conocimientos técnicos) que venga un personaje de Bureau Veritas (que no tengo nada contra ellos, conste) a valorar una oferta. Si lo que la LCSP quiere es evitar, como ya he comentado antes, adjudicaciones a dedo (hablemos claro), yo propongo dos fórmulas (para que veáis que no me mueve sólo un espíritu de rechazar las modificaciones que introduce la LCSP).
Una es que en los Departamentos, bien de Contratación, bien de Intervención, haya no sólo Técnicos de Administración General, sino también, Técnicos Especializados (Ingenieros Técnicos, Arquitectos…).
En los pequeños Ayuntamientos es una utopía, pero en las Diputaciones, Comunidades Autónomas y Ayuntamientos de capitales, no supone más que contratar a 3 ó 4 técnicos más (uno por área de especialización), y que en colaboración con los técnicos de administración general, supervisen los trámites del proyecto, incluyendo los informes de adjudicación. Me precio de mantener y haber mantenido una estrecha colaboración con los técnicos de contratación en los muchos procesos de contratación en los que he participado, ya que, no entiendo este proceso como una labor solitaria y/o motivada por interés particular. He sido consultado muchas veces respecto a procesos de contratación donde no intervenía, pero en los cuales el técnico de administración general veía cosas raras en informes de valoración a pesar de que no tiene porqué conocer nada de hormigones, residuos, mecánicas ó paredes. Insisto, la colaboración entre técnicos de administración general y técnicos especializados conjuntamente dentro de un Departamento de Contratación ó de Intervención podría ser una solución.
La otra que se me ocurre es la de equipos de fiscalización por parte del Estado o de la Comunidad Autónoma, y que aleatoriamente estuvieran fiscalizando la actividad de las Administraciones Públicas. Ahí sí que habría expertos en todas las materias: Ingenierías, Arquitectura … (funcionarios contratados mediante oposiciones-concurso con temarios específicos para su puesto y experiencia acreditada), con las correspondientes sanciones para aquellos casos en los que detectaran que el técnico de turno de una Administración ha emitido un informe de valoración claramente sesgado. Así, se lo pensarían antes aquellos que todos conocemos (en todas las Administraciones existe un pequeño Marbella escondido pero conocido "vox populi").
3.2 Acerca del procedimiento.
Tengo unas dudas de procedimiento que os expongo, primero relaciono las premisas a las que estamos sujetos:
La valoración de los criterios del Grupo 1º deberá realizarse tras la valoración de los del Grupo 2º. Según el art.134.2 en su último párrafo, “la evaluación de las ofertas conforme a los criterios cuantificables mediante la mera aplicación de fórmulas se realizará tras efectuar previamente la de aquellos otros criterios en que no concurra esta circunstancia, dejándose constancia documental de ello. Las normas de desarrollo de esta Ley determinarán los supuestos y condiciones en que deba hacerse pública tal evaluación previa, así como la forma en que deberán presentarse las proposiciones para hacer posible esta valoración separada”.
El art. 129.1º, vemos que nos indica que, "las proposiciones deberán ajustarse a lo previsto en el pliego de cláusulas administrativas particulares”, añadiendo en su apartado 2 que “las proposiciones serán secretas y se arbitrarán los medios que garanticen tal carácter hasta el momento de la licitación pública".
No se indica que deba haber dos sobres mínimos (tal y como establecía ó establece el art. 79 de la actual Ley de Contratos (R.D.2/2000).
La LCSP hace referencia a que serán los pliegos de cláusulas administrativas particulares los que regulen la presentación de ofertas; y mientras se desarrolla un Reglamento, nos tendremos que atener al R.D.1098/2001, el cual, en su art. 81 regula la forma de presentación de las proposiciones. Y de nuevo, vuelven a surgir las dudas.
Supongamos el caso típico, en el cual se establecen en el pliego de cláusulas administrativas particulares de la licitación que deban existir tres sobres, el "A" con la proposición económica, el "B" con la documentación acreditativa de la capacidad y solvencia y el "C" con los criterios técnicos y descriptivos de la oferta.
Si en la calificación previa lo habitual es abrir el sobre B, nos quedarían para el acto de apertura pública los dos sobre B y C con los criterios subjetivos y los objetivos (grupo1 y grupo2), en tal caso, no existiría garantías de que se vayan a poder evaluar unos criterios antes que otros.
No se si administrativamente bastaría con expresar/manifestar fehacientemente que “...el técnico que suscribe manifiesta que han sido evaluados primero...”.
Si como alternativa, abro en la calificación previa el sobre "B" y el sobre "C", entonces creo que estaríamos incumpliendo el art.129.2º, puesto que no estaríamos garantizando el carácter secreto de las proposiciones antes de su apertura pública, ya que el sobre "C" recogería características y detalles de las proposiciones.
Ello interpretando que cuando el art.129.2º dice que se garantizará el carácter secreto de las proposiciones "hasta el momento de la licitación pública”, se refiere a la apertura de las proposiciones que incluyen información económica y técnica de la oferta.
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